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广西政府性投资基金支持乡村振兴多元化融资机制研究

罗颖1, 熊良才2

( 1. 广西农业职业技术大学 , 广西南宁 530009 ;

2. 广西投资引导基金有限责任公司 , 广西南宁 530021)

摘要 : 2024 年 , 中央一号文件提出 , 要完善乡村振兴多元化投入机制 , 发挥全国农业信贷担保体系和政府投资基金等的作用 , 强化财政金融协同联动。政府性投资基金是财政资金参与设立的私募股权投资基金 , 能有效发挥各类财政资金杠杆放大作用 , 撬动各类资本投资乡村振兴相关产业。文章结合广西政府投资基金在支持乡村振兴多元化投入方面的具体做法和实践 , 分析面临的困难和问题 , 提出有关建议 , 以供相关人员参考和借鉴。

关键词 : 乡村振兴 ; 政府投资基金 ; 多元化融资

中图分类号 : F323 文献标识码 : A 文章编号 : 1005 —6432 (2024) 27 —0063 —04

DOI : 10. 13939/j. cnki. zgsc. 2024. 27. 016

1 引言

实施乡村振兴战略 , 全面落实农业农村优先发展要求 , 需要强有力的政策支撑和资金保障 , 各级政府必须坚持以习近平总书记关于“ 三农 ” 工作的重要论述为指导 , 将支持乡村振兴战略实施作为一项重要的政治任务 , 为其提供坚实的财政资金保障。政府投资基金作为一种金融工具 , 是财政创新支持乡村振兴的重要方式 , 具有发挥财政资金杠杆放大的作用、为农业企业直接融资、支持乡村振兴、实现财政资金滚动的特点。广西对促进“ 三农 ” 多元化投入方面进行了积极探索实践 , 设立政府性投资基金强化财政引导撬动 , 加快乡村振兴发展。

2 政府投资基金的基本情况

2●1 政府投资基金的基本概念

2015 年 , 财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》指出 , 政府投资基金是指各级政府通过预算安排 , 以单独出资或与社会资本共同出资设立 , 采用股权投资等市场化方式 , 引导社会各类资本投资经济社会发展的重要领域和薄弱环节 , 支持相关产业和领域发展的基金。近年来 , 全国各地政府投资基金数量和规模不断增长 , 给乡村振兴提供了有力的财政资金保障。

2●2 政府投资基金的基本特点

第一 , 政府投资基金是转变财政扶持企业支出方式的改革创新。政府投资基金采取股权投资企业的方式 , 相较于传统政府补贴企业方式 , 通过择机退出实现财政投资保值增值 , 追求一定的经济效益 , 使政府

投资具备可持续发展能力。

第二 , 政府投资基金体现国家宏观政策、产业政策和区域发展战略意图 , 聚焦当地政府明确的重大战略和重点产业开展投资活动 , 具备较强的政策导向 , 注重引导社会资本投向战略性新兴产业和传统产业转型升级 , 实现经济高质量发展。

第三 , 政府投资基金能有效发挥财政资金的杠杆放大作用 , 财政出资比例一般不超过 30% , 科创类投资基金的财政杠杆倍数约 3 ~ 3. 5 倍 , 产业类投资基金的财政杠杆倍数约 3. 5 ~ 5 倍。据统计 , 近年来政府投资基金通过财政资金撬动约 3. 58 倍的其他资金。

第四 , 按照市场化方式运作 , 由专业基金管理人负责投资运营 , 政府部门不能单方面决定发起设立基金 , 也不能行政干预基金的投资运营决策。

第五 , 政府投资基金以培育发展产业为主要目标 , 不追求过高利润 , 为促进社会资本投资 , 政府投资基金取得的收益可适当让利给基金管理人或社会资本。

3 乡村振兴多元化投入的意义分析

3●1 加快农业农村现代化 , 引导社会资本投资方向

党的十八大以来 , 我国农业农村取得了历史性成就、发生了历史性变革。但习近平总书记强调 , 全面建设社会主义现代化国家 , 实现中华民族伟大复兴 , 最艰巨最繁重的任务仍然在农村 , 必须优先发展农业农村 , 全面推进乡村振兴 , 加快农业农村现代化。同时 , 近年来 , 我国产业环境发生了巨大变化 , 一些传统热门行业 , 如房地产、钢铁等行业发生萎缩 , 而这些行业曾是金融机构、社会资本热衷投资的行业。在这种形势下 , 金融机构、社会资本亟须寻求新的投资方向调整并拓展投资空间 , 这对于广阔的乡村振兴领域则提高了投资机会的可能性。

3●2 克服财政紧缩困难 , 形成多元化投入共同推动乡村振兴发展

2020 年财政部部长刘昆提到: 今后一段时间 , 财政整体面临减收增支 , 财政运行将处于紧平衡状态。对地方来说 , 要通过节支增收措施来改善收支差额较大状况 , 实现财政收支动态平衡 ; 另外 , 为保障社会经济发展所需资金支持 , 要努力研究在地方财政运行紧平衡状态下通过进一步发挥财政政策、金融政策、产业政策等相关政策的协同叠加效应 , 使有限的财政资金使用更加提质增效。全面实现乡村振兴战略需要强有力的财政政策支撑和资金保障 , 然而 , 受当前国内外多种因素影响 , 我国经济形势仍然复杂严峻 , 财政运行压力很大 , 仅靠财政一般公共预算投入远远不能满足乡村振兴战略实施的资金需求 , 因此 , 需要积极发挥财政职能作用 , 为保证乡村发展所需资金支持 , 要努力研究在地方财政运行紧平衡状态下通过发挥财政政策、金融政策、产业政策等相关政策的正确引导撬动市场和社会资金的投入 , 形成推动乡村振兴战略实施的多元投入合力。

3●3 农业新业态新规模为多元化投入提供了较强的内在吸引

相比二三产业项目 , 农业产业项目长期受到农村基础建设落后、农业产业融资缺乏有效质押担保的因素制约 , 金额和社会资本参与乡村振兴的深度有限。而近年来 , 随着财政支农政策力度的不断加大、农业科技创新、农产品市场改革、新型城镇化水平提高等利好 , 农业新业态新模式带来的新商机不断涌现 , 诸如 : 用订单式种养殖解决农产品销售难点的 “ 定制农业 ” 旨在整合闲置农业资源互惠共赢 , 以扩大产能、降本增益为目标的“ 规模农业、园区农业”, 以及着重挖掘农业产业附加值的 “ 品牌农业、农业文旅 ”等。在财政资金继续发挥导向作用下 , 乡村振兴的政策性目标和商业性目标得到进一步协调 , 金融、社会资本与农业的利益联结点也日趋丰富 , 一系列发展前景广阔、商机良好的新型农业新业态新模式 , 为金融信贷、社会资本投入农业农村领域提供了较强的吸引力。

4 广西政府投资引导基金支持乡村振兴的主要做法

4●1 建立健全财政金融投贷联动新融资模式 , 坚持财政资金必须充分发挥杠杆放大作用

广西作为欠发达的西部地区 , 是全国脱贫攻坚的

主要战场之一。广西壮族自治区在广西“ 三农 ” 投入方面进行了长期不懈的探索 , 提出要健全投入保障制度、充分激发社会投资的动力和活力 , 创新金融支农体制机制 , 加大农业农村金融创新和扶持力度 , 撬动和放大金融资本、社会资本投资农业 , 加快形成财政优先保障、社会积极参与的多元投入格局。在此背景下 , 广西壮族自治区人民政府印发了关于设立广西政府投资引导基金的意见 ( 修订) 。文件提到: 子基金是引导基金与金融机构、国有企业及社会资本 (指已建立现代企业制度的境内外企业法人 , 但不包括各级政府所属国有独资公司及其他控股国有企业) 等共同出资设立 , 以专业基金管理机构为平台 , 通过市场化运作方式支持战略性新兴产业、高新技术产业、先进制造业、生态环保产业、现代服务业等重点产业发展和港口、园区等交通、工业基础设施建设及 “ 一带一路 ” 等国家区域发展战略的股权投资基金。优先发展和设立电子信息、先进制造、生物医药及大健康等产业的子基金。广西政府投资引导基金始终坚持政府引导、市场运作、专业管理的基本原则 , 代表自治区本级财政统一出资 , 以子基金为投资对象 , 通过投资子基金实现财政资金杠杆放大作用 , 始终坚持正确引导资金多元投入农业企业格局的形成 , 更多资源要素向农村聚集 , 为推进农业农村现代化提供有力保障。

4●2 建立多级财政联动投资新机制 , 形成财政出资合力

广西政府投资引导基金积极推动上下级政府联动 , 在各级财政出资比例不超过 50% 的基础上 , 按市场化原则联合参与投资基金 , 形成财政出资合力。截至 2023 年 12 月 , 广西政府投资引导基金投资支持乡村振兴产业的各类子基金 36 只 , 支持乡村振兴产业项目 40 个。各子基金累计实缴金额 199. 05 亿元 , 其中自治区本级财政实缴出资 42. 95 亿元 , 占比 21. 58% , 带动社会资本、国有资本和金融机构实缴出资 156. 10 亿元 , 占比78. 42% , 财政资金杠杆放大 4. 7 倍。广西建立了政府引导、市场运作的政府投资引导基金模式 , 积极发挥财政杠杆作用 , 取得较好成效。

4●3 引入农业龙头企业 , 推动设立乡村振兴产业发展基金集群

2021 年 9 月 , 广西政府投资引导基金推动设立由各类支持乡村振兴的产业投资、科创投资基金组成的广西乡村振兴产业发展基金集群 , 其中自治区本级财政计划认缴出资 20 亿元 , 带动社会资本、金融机构实现投贷联动总规模 210 亿元。目前 , 已经引入生猪养殖龙头企业新希望六和股份有限公司 , 共同发起设立广西新希望生猪保供基金 , 支持广西生猪养殖产业链发展 , 有效支持当地的民生就业和产业发展。

4●4 创新建立广西政府投资基金代理运营机制

为充分发挥专业基金投资机构的专业积累和招商资源 , 加快引进资本、项目、管理和人才 , 广西政府投资引导基金在全国首创投资代理运营竞争机制。面向全国公开选聘了 16 家国内优秀、业绩突出的专业基金管理公司作为合作伙伴 , 并从中再选择最优的 6 家国内知名基金管理公司作为投资代理运营机构 , 分别来自北京、浙江、广东等先进发达地区。主要负责四项工作 , 一是作为引导基金的投资代理人 , 参与子基金募、投、管、退全过程的监督工作 ; 二是作为子基金的管理人 , 发起设立各类子基金 ; 三是分析研究政策和产业 ; 四是辅导培训广西经济管理部门和企业。代理运营机制引入外来先进管理理念和优秀人才 , 有效地弥补了广西基础性不足 , 提高了投资效率和质量。

5 广西政府投资引导基金支持乡村振兴产业发展面临的困难和问题

第一 , 监管政策趋于规范严格 , 金融机构参与投资基金积极性下降 , 基金募资难度大。2018 年以来 , 财政部、中国人民银行等多部委发布财政、金融严监管政策 , 出台《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》 ( 银发〔2018〕 106 号 , 以下简称《资管新规》) 等文件 , 禁止明股实债方式融资 , 严防多层嵌套 , 尤其注重防范政府担保兜底行为 , 防止新增地方政府债务风险。以往作为私募股权投资基金投资主力的金融机构 , 基本不参与投资基金 , 私募股权投资基金募资难度加大。例如: 2017 年广西政府投资引导基金筹备设立广西海升现代农业扶贫产业发展基金 , 支持广西特色农业发展和产业扶贫 , 基金规模 3 亿元 , 以交通银行发行的理财产品作为主要资金来源。但随后《资管新规》印发 , 理财产品资管计划在缺乏固定回报和兜底担保的支持下 , 参与投资基金的积极性大幅下降 , 交通银行从回报和防范风险的角度考虑 , 中止了与该基金的合作。

2017 年以来 , 随着金融去杠杆、资产管理新规出现、地方政府债务管理及政府性产业基金监管强化等政策的实施 , 金融机构、非金融企业、有限合伙人等资金募集的难度较大。政府财政资金通常出资 10% ~30% , 一般是财政资金优先到位 , 而社会资金到位情况并不理想。有限合伙制中有限合伙人的资金

是认缴制 , 在没有投资项目落地前 , 合伙制的募集目标资金规模与实际到位资金规模的缺口巨大。政府性投资基金的稳健运行、规范运作和功能完善仍然任重道远。

第二 , 在建立多元化投资体系支持乡村振兴方面 , 国家层面缺乏相对完善的政策指导体系。建立多元化投资体系的基础和前提是坚持市场化投融资原则。财政资金必须要转变支出方式 , 发挥杠杆放大作用 , 建立与市场化投融资相匹配的法规政策体系 , 坚持政府引导、市场运作的基本原则。但是 , 目前国家在建立法规政策体系方面 , 还处于探索阶段 , 尤其是政府投资的预算管理、绩效评价和运营模式方面没有建立相应的管理制度和运营机制。农业产业相对其他各产业总体上基础薄弱、经济效益波动较大 , 资本市场投融资规模偏小 , 也没有制订专门的多元化投资引导、扶持政策体系。地方财政部门不会运用资本市场功能、社会资本不敢参与农业产业投资的情况普遍存在。

第三 , 部分财政制度及地方财政部门规定 , 不能统筹使用专项补助与投资方式支持多元化投融资。一些财政资金管理制度和地方财政管理规定要求 , 为了提高财政资金使用效率 , 防止财政资金重复支出 , 往往对一些补助项目禁止用投资方式 , 或者对一些基金投资项目禁止用补助方式 , 简单的将补助和政府投资对立起来 , 而不是更有效地将财政补助与政府投资统筹使用 , 不利于乡村振兴多元化融资的实现 , 这样的管理方式存在过于刻板、一刀切的现象。

第四 , 广西区位优势突出、自然资源优势独特 , 但是一二三产业融合度低 , 缺乏龙头企业带动 , 没有形成产业优势。广西沿海沿边 , 面向东南亚 , 区位优势突出 , 具有发展农业的独特气候条件。例如: 秋冬菜、糖料蔗、蚕茧、莉花茶、木薯、木材、香蕉、百香果、火龙果、柑桔、芒果、柿子等初级农产品产量位居全国第一。但是 , 广西农业产业小、散、乱问题极为突出 , 缺乏农业龙头企业带动发展 , 很难形成规模经济 , 仅仅靠农户独立发展很难形成有竞争力的品牌。与此同时 , 广西农产品加工转化率仅为 57% , 低于全国 65% 的平均水平 , 一二三产业融合度低 , 没有形成产业优势。通过构建乡村振兴多元化投入机制 , 扩大农业投资 , 促进一二三产业融合 , 能够推动农村生活水平进一步提高、农村消费需求进一步释放、农村有效投资进一步扩大 , 农村一二三产业融合发展 , 是实施乡村振兴战略、加快推进农业农村现代化的重要举措。

6 广西政府投资引导基金支持乡村振兴产业发展的建议

第一 , 建议出台乡村振兴基金投资管理办法 , 完善绩效评价体系 , 引导各省份开展乡村振兴项目库建设。一是对乡村振兴基金的投资方向、预算管理、监督管理等进行明确 , 规范各地乡村振兴基金的运营管理 , 提高基金使用效益。二是建立乡村振兴基金容错容亏机制和奖补制度。在合法合规的前提下 , 对于积极投资乡村振兴产业 , 并已履职尽责 , 但未能实现预期目标或出现投资亏损的基金管理机构、金融机构、社会资本 , 探索建立免于追责或给予相应补助制度 , 提高各类资本参与乡村振兴产业投资的积极性。三是引导各省份根据财政收支情况统筹做好乡村振兴项目库建设 , 区分项目性质及项目轻重缓急程度 , 分步分类进行支持 , 优先支持民生重大项目。对公益性项目采取补贴方式进行支持 ; 对经营性项目优先采取市场化的股权投资方式支持 , 滚动投资 , 发挥财政资金的引导和杠杆放大作用 , 提高财政资金使用效益。

第二 , 建立中央、地方乡村振兴产业多级联动机制 , 优先支持广西等落后地区的乡村振兴产业项目。一是财政部门牵头设立乡村振兴产业发展专项投资资金 , 用于支持各地设立乡村振兴基金 , 资金额度可根据各地农业产业情况及项目情况进行分配 , 对于广西等落后地区可适当倾斜。二是由财政部、中央专门投资机构牵头成立国家级乡村振兴投资基金 , 通过市场化方式投资地方乡村振兴基金或优质项目 , 多级联动支持地方乡村振兴产业发展 , 通过让利等优惠政策鼓励国家级基金参与投资广西等落后地区乡村振兴子基金或产业项目。

第三 , 鼓励引导国家级基金与广西政府投资基金合作设立子基金 , 创新中央扶持少数民族地区产业多元化投融资方式。一是广西政府投资基金积极参与国家级基金 , 引导国家级基金在广西设立子基金 , 支持广西独特产业和优势产业发展 , 重点投资特色农业、农业旅游、对外农业贸易、农业机械装备、向海经济等推动乡村振兴发展的产业项目。二是建议财政部门和有关行业主管部门配套相关的扶持政策 , 对基金给予奖励和补贴 , 调动社会资本参与投资的积极性 , 维持基金适当的利润水平 , 实现可持续滚动发展。三是强化政策扶持引导 , 完善基础设施 , 强化公共服务 , 为撬动社会资本进入农业农村领域打造良好软硬件基础。政府要继续把农业农村作为财政优先保障领域 , 加大公共财政支出向“ 三农 ” 领域倾斜力度 , 建立支农资金稳定投入机制 , 整合统筹各层面各渠道支农资金 , 实施一批打基础、管长远、影响全局的重大工程 , 加快改变农村经济发展基础设施薄弱状况。同时 , 强化公共服务 , 为社会资本进入涉农领域创造良好环境。例如 , 完善农村金融、保险等服务体系 , 健全农业信贷担保体系、农业保险体系 , 推动相关服务网络进一步下沉 , 缓解农业经营主体融资及农业投保等相关方面难题 , 消除社会资本“ 不敢投 ” 的顾虑。

7 结语

乡村振兴是党的十九大报告提出的七大战略之一 , 实施乡村振兴战略 , 农业农村优先发展尤为重要 , 这是全面建成小康社会的需要。但是 , 农业生产的季节性和不确定性让金融机构很难放心将资金出借。如何通过创新的金融融资方式来解决农业合作社和涉农企业普遍面临的融资困难问题是需要重点关注的内容。政府性投资基金作为一种创新性的金融模式易于推广 , 能够有效缓解涉农企业和农民合作社融资困难的问题 , 帮助农民增收 , 从而发展农村贫困地区经济 , 推动乡村振兴战略的实施。接下来 , 需要统筹运用财政、金融两大重要政策工具 , 强化财政政策资金统筹 , 促进财政金融市场体系完整 , 促进金融深化发展 , 提升金融服务效能 , 全力破解农业企业的融资难题 , 提供一个良好的金融环境 , 打造财政投入高效、金融支持高助力、经济发展质量高的良性互动体系 , 支持农业经济健康发展。